Enquête : L’impuissance de l’ONU face aux enjeux environnementaux

Face au dernier rapport alarmant du GIEC, l’ONU sonne l’alerte rouge pour l’humanité. Pourtant, aucune décision n’a pas été prise afin de lutter contre ces constats. Depuis plusieurs décennies, les sommets environnementaux se succèdent et les prévisions climatiques s’aggravent progressivement. L’ONU a-t-elle encore les moyens de sortir la planète de ces perspectives apocalyptiques ?

Marche pour le climat à Paris le 21 mars 2021. Photo : Jeanne Menjoulet (CC-BY-NC-SA)

Régulièrement alerté par les rapports des experts sur l’évolution du climat (GIEC), le secrétaire général des Nations Unies Antonio Guterres s’est exprimé ce 9 août, en rappelant qu’il était possible « d’éviter la catastrophe climatique » si « nous unissons nos forces maintenant ». Cette conviction paraît bien éloignée de la réalité pour les militants de l’environnement et les scientifiques qui descellent déjà des phénomènes irréversibles. La responsabilité de ces conséquences est partagée, certaines critiques appellent l’ONU à davantage responsabiliser les États.

L’ONU trop passive avec les États ?

Délais non respectés, manque d’engagement, les reproches ne manquent pas face aux engagements climatiques et environnementaux. Seule une dizaine de pays est arrivée à remplir intégralement les objectifs fixés dans les accords de Paris signés en 2015 par 197 États. Mentionné dans l’article 4 paragraphe 2, le texte requiert pour chaque État la mise en œuvre de contributions déterminées au niveau national (CND). Le problème étant que si les États ne respectent pas ou n’ont pas proposé de CND, aucune sanction n’est applicable comme en témoigne l’article 13 paragraphe 3.

3. Le cadre de transparence s'appuie sur les dispositifs relatifs à la transparence prévus en vertu de la Convention et les renforce en tenant compte de la situation particulière des pays les moins avancés et des petits États insulaires en développement, et doit être mis en œuvre d'une façon qui soit axée sur la facilitation, qui ne soit ni intrusive ni punitive, qui respecte la souveraineté nationale et qui évite d'imposer une charge excessive aux Parties.

Le Brésil, État dont la politique environnementale est inexistante, est encore loin de ses objectifs fixés en 2015 lors de la ratification. Pourtant, près de six ans après cet accord, l’ONU n’a ni informé ni averti le pays sur ce non-respect de l’accord. A contrario, la France s’était permis de reprocher ouvertement au Brésil l’absence de CND, mettant en suspens leur accord de libre-échange UE-Mercosur. Cette position attentiste des Nations Unies serait un choix assumé selon Antoine Portanguen, étudiant en droit de l’environnement : 

« Face à la contrainte de la sanction (hard law), on préfère donc l’accompagnement des États, des efforts de réduction décidés au niveau national dans un objectif commun très peu contraignant et des mécanismes d’effectivité non punitifs. »

Cependant, cela a ouvert une faille sur le pouvoir réel qu’entretient l’ONU avec les États. Certaines nations ne se sont pas privé de profiter de ce laxisme pour poursuivre leurs activités.

Les États incapables de discuter environnement ?

Les problématiques environnementales ne connaissent pas un grand succès, ni à l’Assemblée générale ni au Conseil de Sécurité. Si la mention de l’environnement dans l’agenda de l’ONU est arrivée tardivement, le calendrier a été fortement retardé de par le scepticisme de certains États. Lucile Maertens, chercheuse et spécialiste de l’environnement montre comment les discussions environnementales au Conseil de Sécurité sont difficiles à concrétiser : « En 2007, sous la présidence britannique, il [le Conseil] a examiné pour la première fois les possibles conséquences du changement climatique sur la sécurité internationale. Aucun accord n’est sorti de cette discussion qui a cristallisé les oppositions Nord-Sud… ». 

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Principalement poussée par la Chine, la question du changement climatique n’a quasiment jamais été évoquée, Pékin et en partie Moscou ont toujours déclaré que cela n’avait rien à voir avec les sujets évoqués dans le Conseil. Les choses semblent tout de même plus abordables actuellement avec les intentions de Joe Biden

Conférence sur les changements climatiques à Paris. Source : UN/ Rick Barjonas

La difficulté à débattre avec les États n’est pas nouvelle, le système politique des Nations Unies est principalement pointé du doigt pour cela : « l’ONU n’a pas de véritable pouvoir sur les États car les États refusent d’opérer un transfert de souveraineté » selon Antoine Portanguen. La marge de manœuvre pour les Nations Unies serait alors d’intervenir par elle-même, en faisant preuve de réactivité et d’exemplarité.

L’ONU capable de protéger l’environnement par elle-même ?

Le quartier général de la PNUE à Nairobi (Kenya). Photo : UNEP

Depuis leur création en 1945, les Nations Unies ont toujours comme objectif premier de maintenir la paix et la sécurité dans le monde. L’apport de l’environnement dans ce but pourrait paraître moindre, mais certains spécialistes ont alerté dès les années 1990 sur le rôle primordial de la sécurité environnementale. À juste titre, l’ONU et sa branche du Programme des Nations Unies pour l’Environnement (PNUE) ont pris cette considération très à cœur, de nombreux fonctionnaires du gendarme du monde sont allés en Yougoslavie à la fin de la guerre pour constater les dégâts environnementaux et sécuriser les zones à protéger.

Pourtant, le travail fourni n’a pas été d’une exemplarité continue, les événements survenus à Haïti sonnent comme l’un des grands échecs de l’ONU. Suite au tremblement de terre de 2010, quelque 500 casques bleus étaient venus rejoindre les troupes sur place. Cependant, lors de leur installation sur le camp de Minustah, leur mauvaise gestion des eaux usées a entraîné une vague épidémique de choléra, faisant au moins 10 000 morts et rendant malades plus de 800 000 personnes. Les autorités onusiennes ont pendant longtemps nié leur implication dans cette crise sanitaire avant de céder face aux rapports d’experts et de scientifiques. Depuis ce sordide événement, les Nations Unies ont désormais comme objectif de gérer leur propre empreinte écologique lors des missions, mieux administrer les ressources naturelles… Les rapports ont dès lors fusé pour tenter d’« environnementaliser » l’ONU en travaillant conjointement avec le PNUE.

Le PNUE sans soutiens ?

Branche spécialisée de l’environnement, le PNUE se voit charger des missions au quotidien sur l’environnement dans le monde. Depuis sa création en 1972 à Nairobi, le programme construit son plan d’action via six thématiques spécifiques : le changement climatique, désastres et conflits, gestion des écosystèmes, gouvernance environnementale, substances toxiques et utilisation des ressources. La création d’une telle institution enthousiasmait la population et les observateurs sur l’espoir d’un monde plus durable, mais son pouvoir et son champ d’action ont très vite été limités. Selon la juriste Françoise Paccaud : 

« Malgré un travail dans l’ensemble positif, le PNUE reste un programme souffrant d’un manque de légitimité et après 40 ans d’existence, il était nécessaire de rehausser son rôle. »

Cet échec viendrait principalement du manque de financement. Le Quartier général de le PNUE étant localisé à Nairobi, l’ONU ne subventionne que très peu cette dernière (5 %). Si ce financement présente une certaine indépendance de l’institution devant les Nations Unies, le budget restant récolté dépend du montant versé de manière volontaire par les États membres, soit une somme faible. 

Les pays contribuant le plus au budget du PNUE en 2019 (en millions de dollars)

Source graphique : Nations Unies

Pourtant, son autonomie est devenue sa principale force. Elle a permis de rassembler les États autour d’accords environnementaux et climatiques. Ces prouesses ont été réalisées grâce aux directeurs exécutifs de l’institution qui ont tous œuvré pour la mise en place de ces accords : la commission Brundtland, le protocole de Montréal, etc. Le pouvoir d’orchestration de la PNUE sera son premier atout pour façonner les accords de demain.

Devant la préparation d’un monde durable post-Covid, la PNUE a d’ores et déjà proposé plusieurs concepts pour façonner ce monde, en y incluant « une seule santé » et « une richesse inclusive ».

Malgré les nombreux échecs observés lors des assemblées ou sur le terrain, l’ONU a des armes pour rassembler les États vers un même objectif. Mais cela suffira-t-il pour que les nations respectent pleinement leur engagement devant les accords en vigueur ?  Les observateurs attendent désormais de pied ferme la COP 26 à Glasgow, où certains chefs d’États ont déjà annoncé leurs ambitions de signer un traité historique.

Auteur de l’article : Benjamin Jacquet

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